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建設(shè)公益性公墓是為了滿足農(nóng)村人口的安葬需求，以生活保障的形式緩解農(nóng)民安葬帶來的經(jīng)濟(jì)壓力，更重要的是通過集中安葬來統(tǒng)一農(nóng)村公墓，有效解決分散安葬的問題，最終保護(hù)耕地。公益性公墓的土地是村集體用地，其土地所有權(quán)屬于全體村民共同所有，通常由政府部門出臺相關(guān)價格收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)此性質(zhì)，自然不能向非本村居民銷售，具有地域排他性。因此，現(xiàn)階段公益性公墓發(fā)展中主要存在以下兩個問題：
一、供需失衡
公益性公墓的資源仍未得到利用，而經(jīng)營性公墓卻“一穴難求”。近年以來，城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村常住人口減少，一些村民更愿意選擇自己的土地作為安葬地，尤其是在部分偏遠(yuǎn)的土葬區(qū)，此種情況更甚，所以農(nóng)村安葬需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于公益性公墓供給，造成資源閑置。相比之下，城市居民的安葬需求難以完全解決，經(jīng)營性公墓常常出現(xiàn)難以購買、價格高昂、到周邊地區(qū)異地購置墳?zāi)沟惹闆r。
據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，目前全國約有1532個經(jīng)營性墓地，而公益性公墓的數(shù)量則是經(jīng)營性公墓的十倍以上。這種不平衡的供需結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致公益性公墓經(jīng)營性化的根本動力。
巨大的利益誘惑帶來的違規(guī)事件頻發(fā)，尤其是違規(guī)審批、違規(guī)對外銷售和變更公益性公墓使用性質(zhì)的行為。據(jù)媒體報道，近年來，天津、河北、安徽、江蘇等多地被曝出存在非法經(jīng)營性公墓、違規(guī)對外銷售公益性公墓等行為。如“馮俊偉、陳志、崔志金非法經(jīng)營罪” 一案中，被告人陳志、崔志金、馮俊偉在未經(jīng)相關(guān)部門審批的情況下，違反《殯葬管理?xiàng)l例》的規(guī)定，以黃金莊村村民委員會的名義擅自修建墓地并對外銷售牟利，嚴(yán)重擾亂市場秩序。
二、監(jiān)管缺乏
在國家層面只有《殯葬管理?xiàng)l例》和《公墓管理暫行辦法》對公益性公墓的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，且后者于1992年出臺，距今已有30年之久，社會生活日新月異，法律法規(guī)卻尚未跟上時代的變化，這就會導(dǎo)致許多規(guī)定和當(dāng)下社會生活現(xiàn)狀不相符，甚至可能出現(xiàn)相背離的情況，完全無法達(dá)到規(guī)范目的。特別是，從土地所有權(quán)的角度來看，規(guī)定公益性公墓由農(nóng)村集體所有，主管部門是當(dāng)?shù)孛裾块T。但在現(xiàn)實(shí)中，許多公共事務(wù)辦公室不僅是監(jiān)督部門，也是直接或間接參與公益性公墓關(guān)利益分配的土地所有者，造成既是運(yùn)動員又是裁判的局面。
值得一提的是，近些年來出現(xiàn)了“城市公益性公墓”的概念。貴州省于2020年出臺的《貴州省殯葬服務(wù)收費(fèi)管理辦法（試行）》中提到了城市公益性公墓：“公墓包括經(jīng)營性公墓、農(nóng)村公益性公墓和城市公益性公墓（含節(jié)地生態(tài)安葬設(shè)施）”。近日，貴州省市場監(jiān)管局、省發(fā)展改革委、省民政廳聯(lián)合下發(fā)的《貴州省殯葬行業(yè)經(jīng)營者價格行為合規(guī)指引》中第三條再次提到“城市公益性公墓”。其中，第十一條規(guī)定，城市公益性公墓要嚴(yán)格執(zhí)行政府定價或政府指導(dǎo)價；第十二條規(guī)定，城市公益性公墓在公示墓穴價格時，還須公示批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號。
將城市公益性公墓和農(nóng)村公益性公墓并列，把公益性公墓根據(jù)所葬者一分為二，城鎮(zhèn)居民不僅可以葬于經(jīng)營性墓地，還可以葬于城市公益性墓地中。城市公益性公墓價格價格實(shí)行政府規(guī)定，由各地區(qū)發(fā)展改革部門會同民政部門根據(jù)成本監(jiān)審或成本調(diào)查，考慮財政補(bǔ)貼和群眾承受能力，按照公益性原則嚴(yán)格核定。這樣的政策考量，切實(shí)將殯葬改革落到實(shí)處，著眼于每一個老百姓的身后事問題。
通過查詢相關(guān)信息顯示，其實(shí)早在2013年，經(jīng)貴陽市民政局批準(zhǔn)同意后，烏當(dāng)區(qū)民政局主導(dǎo)投資修建了全省首家城市公益性公墓——福安公墓。在同等品質(zhì)條件下，福安公墓墓位價格比其他公墓低二分之一以上，將原售價9000元/座的制式墓位調(diào)整為3000元/座，遠(yuǎn)低于成本價，全面保障市、區(qū)重點(diǎn)工程項(xiàng)目上萬個搬遷墓位需求。且園區(qū)的底價墓位在貴陽所有公墓中數(shù)量最多，對特別困難的家庭、社區(qū)孤寡老人等特困群體實(shí)行減費(fèi)或全免費(fèi)政策。后江蘇省鹽城市也宣布探索建立城市公益性公墓，所需經(jīng)費(fèi)由政府財政支付或者以購買服務(wù)的方式解決，切實(shí)減輕群眾治喪負(fù)擔(dān)，保障殯葬用地指標(biāo)，將其納入土地利用年度計劃，有效保障新增殯葬設(shè)施建設(shè)用地需求。建成后價格實(shí)行政府定價，如鹽城市濱海縣發(fā)展和改革委員會，在人民政府網(wǎng)站就對壁葬墓穴價格明碼標(biāo)價，全過程公開透明，單穴立碑墓每座1480元，雙穴立碑墓每座1660 元。
城市公益性墓地的出現(xiàn)，能夠有效解決供需失衡問題，實(shí)現(xiàn)保障民生的目標(biāo)，但其在法律法規(guī)層面還存在著部分問題，如無上位法規(guī)定，突破了《公墓管理暫行辦法》中對公墓類型的劃分；土地性質(zhì)問題如何解決等。但2018年9月7日，發(fā)布的《殯葬管理?xiàng)l例（修訂草案征求意見稿）》中，將“農(nóng)村公益性墓地”改為“公益性墓地”，擴(kuò)大了公益性墓地的范圍，賦予近些年來出現(xiàn)的“城市公益性公墓”合法性，這表明民政部對于這種實(shí)踐中催生的新型墓地類型持肯定態(tài)度，只是該意見稿目前尚無法律效力。在之后的工作中，還應(yīng)加強(qiáng)信息公開化透明化建設(shè)，讓更多群眾了解到城市公益性墓地，針對孤寡老人還可以提供社區(qū)上門咨詢辦理身后事等相關(guān)殯葬工作。
